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【永衡所PPP说】PPP起源、概念、特征、风险分担原则及归责

日期: 2017-08-28
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中国大陆PPP起源

从最早的中国PPP项目(1988年的深圳沙角B电厂BOT项目)算起,已经有近30年的实践经验;从最早的中国PPP政策(19950821日发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》)算起,已经有20年;尤其是2004319原建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)曾把市政公用事业的PPP项目推向高潮。

 

PPP的概念

何为PPP?是Public-Private-Partnership英文的缩写,我国政府部门将PPP模式翻译为“政府和社会资本合作模式”。根据《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【201542号)中对PPP模式概念作出了明确的界定:PPP模式“是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用,提升公共服务的供给质量和效率,实现公共利益最大化”。在此之前财政部和发改委在PPP概念方面存在差异,财政部强调PPP模式的工作分工和收益机制,而改委强调PPP模式的目的和具体操作方式。财政部规定的PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化”。发改委规定的PPP模式是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。

 

PPP的特征

从国务院、财政部、发展改革委文件对PPP定义上来看,PPP最主要有以下几个特征:

一、政府与社会资本长期合作。社会资本采取竞争性方式取代政府在基础设施和公共服务领域提供产品或服务的目的,并通过投资、设计、建设和运营获取合理回报,从而使得政府和社会资本的合作关系长久存续。

二、物有所值。物有所值是判断采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务的一种评价方法,即一个项目采用PPP模式和传统采购模式的优劣。物有所值考虑的是项目生命周期内不同方案的成本与风险,包括定性评估(可行性、合理性、可完成)和定量评估(公共部门比较值)。

三、政府与社会资本利益共享。政府应不以分享利润为唯一目的,还需要对社会资本可能的高额利润进行控制,即不允许社会资本在本项目执行过程中形成超额利润。利益共享在这里除了指共享PPP成果之外,也包括使作为参与者的社会资本取得合理的回报。

四、政府与社会资本风险分担。由于PPP模式项目投资规模大、持续时间长,涉及合同主体多,因此PPP项目存在着复杂多样的风险因素,而且本身是一种不确定性。风险识别和控制成为PPP项目的重点。

 

风险分担的原则

PPP模式从概念性来讲,政府与社会资本合作,平等协商,明确责权利关系,所以PPP一个重要的特征就是风险合理分担,即PPP项目合同的目的就是要在政府和项目公司之间合理分配风险,明确合同当事人之间的权利义务关系,以确保PPP项目树立实施和实现物有所值。根据项目实际情况,以及各方的风险承受能力,确定下列风险分配原则:

一、承担风险的一方应该对该风险具有控制力;

二、承担风险的一方能够将该风险合理转移;

三、承担风险的一方对于控制风险有更大的经济利益或动机;

四、由该方承担风险最有效率

五、如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转给合同相对方。

 

风险种类和归责

具体PPP项目中的风险分配方案需要根据项目实际情况,以及各方的风险承受能力,在谈判过程中需要在PPP项目合同中对此加以明确约定。通常风险分担做法如下:

根据风险来源不同可以分为自然风险和人为风险。自然风险是指自然力的作用对项目实施或运营造成的影响,如:气候原因;强台风等不可抗力的自然事件。自然风险笔者认为由政府和社会资本方共同分担。人为风险是指由于项目相关人员在投资、建设、运营等过程中故意、过失(疏忽大意或过于自信)等主观因素导致项目风险的产生,如:政府领导决策风险;费用支付风险;社会投资者变更风险等。人为风险根据政府、社会资本方或其他主体根据归责情况不同而共同或比例承担。

根据风险归责的主体不同可以分为政府方的风险;社会资本方的风险;金融机构的风险;等其他合同主体的风险。政府方的风险是指因政府干预或政府领导决策导致风险发生的应当由政府承担,如:政府领导决策风险;政府干预;公共利益冲突;税收政策调整;政府职能部门推诿;土地获取风险等。该类风险的发生应当由政府方承担。社会资本方的风险是指社会资本方通过竞争方式参与PPP项目,在投资、建设和运营过程中因管理过程中不当行为或考虑不周导致风险的发生应当由其承担,如施工管理;原材料供应控制;技术风险;运营成本风险;残值风险;组织协调风险;财务监管不足;盈利或成本测算方法过于主观;配套设施风险;合同不完整等风险的发生。该类的风险应当由社会资本方承担。金融机构的风险主要体现在利率变动;外汇调整;通货膨胀等风险。其他合同主体风险主要是PPP项目合同以外的供应原材料或提供服务在履行合同过程中的风险,主要体现在不履行合同或不完全履行合同方面的风险。该类风险有社会资本方承担,社会资本方承担责任前或责任后向相关责任方主张或追索。


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